治水路徑再迎新規 “十三五”緊抓質量核心
環境保護部日前發布了《水污染防治法（修訂草案）》，向全社會公開征求意見。修訂草案以水環境質量改善為核心，并強調“防在前，治在后”，重點針對當前法律實施中存在的主要問題進行了修訂。
修訂草案共九章143條，對于原法律中一些行之有效的條款，修訂草案進行了保留，其中包括流域水污染防治規劃、水污染物排放標準、建設項目環境影響評價、城鎮水污染防治措施、飲用水水源保護等。
修訂草案以水環境質量改善為核心，重點針對當前法律實施中存在的主要問題開展了修訂。如建立生態流量保障制度、實行水生態環境功能分區管理、加大水環境質量目標評估和追責力度，水質量變化納入離任審計、強調信息公開和公眾參與等一系列內容，讓修訂草案備受關注。
“這是我們國家最近10多年來，一個具有相當格局和高度的法律文件。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，修訂草案納入了生態文明體制改革的相關內容，總體格局已經搭建起來，下一步是優化結構、條文，征求各方意見，讓生態文明體制改革方案和生態文明建設更好地落地。
全面銜接新環保法和“水十條”
2015年，《水污染防治法》修訂列入全國人大的立法計劃，環境保護部通過專題調研和研究，并與國務院法制辦等部門溝通協調，并征求相關部門的意見后，修改形成了修訂草案。常紀文表示，修訂草案吸納了《關于加快推進生態文明建設的意見》及《生態文明體制改革總體方案》等文件的重要內容，體現了建設生態文明的理念，“比如在立法目的上，就明確提出要‘滿足水體使用功能，維護水生態系統健康，推進生態文明建設’。”
常紀文指出，《水污染防治法》的修訂還全面銜接了新《環境保護法》，并提煉融合了“水十條”中制度性設計等內容，同時借鑒吸收了國內外水環境管理立法經驗，“例如，《環境保護法》的很多東西，包括水污染防治的很多經驗都寫進來了。可以說，新環保法的修改指引了《水污染防治法》的修改。”
常紀文說，把《水污染防治法》的修改和“水十條”結合起來，讓“水十條”的實施有了法制保障，這一點是毫無疑問的，“有人說《水污染防治法》是‘水十條’的翻版，應該說，‘水十條’各方的評價非常高，那么‘水十條’的出臺也需要法制來保障。所以在這個方面，我認為通過《水污染防治法》的修改，可以讓‘水十條’的舉措變得可落地、可實施、可保障。”
以水環境質量改善為核心 布局水污染防治
據介紹，和現行的《水污染防治法》相比，修訂草案的一個重大變化，就是提出堅持以水環境質量改善為核心，建立水環境質量目標管理體系。在這方面的修改主要包括以下4個方面：
一是實行水生態環境功能分區管理。基于以往研究實踐成果，國家建立流域—生態功能控制區—水環境控制單元三級水生態環境功能分區體系。
二是完善水污染防治規劃體系，明確國家水污染防治總體規劃、流域和區域水污染防治規劃的功能定位，確定地方各級人民政府的水環境質量目標；編制地下水污染防治規劃和重點行業或領域水污染防治專項規劃。
三是創新水污染物排放標準體系。根據地方水環境質量改善的需要和地方經濟、技術條件，省、自治區、直轄市人民政府可制定基于技術經濟評估和基于水環境質量改善需求的兩類水污染物排放標準。
四是完善目標評價考核規定，增加了評價考核、限期達標、區域限批、環保督察和離任審計等要求。
常紀文指出，修訂草案堅持以水環境質量改善為核心，和原來相比，不僅僅局限于水污染防治，而是把水質改善和水生態保護相結合，視野就更加開闊，“此外，還拿出很大篇幅講農業和農村水污染防治，如農藥化肥、畜禽養殖、水產養殖、農灌水質等的污染防治，體現了工業污染和農業污染防治‘兩手都要抓’的思路。”
強化水污染源頭預防
和現行《水污染防治法相比》，修訂草案強調“防在前，治在后”，并新增了8個方面的預防性規定：
一是建立健全水環境承載能力監測評價預警體系和機制；二是建立江河流域生態流量和湖泊、水庫、地下水合理水位保障制度；三是增加規劃環評規定，與建設項目環評協調發揮好空間和行業準入作用；四是建立重污染企業退出機制；五是體現清潔生產和循環經濟發展要求；六是制定有毒有害水污染物名錄，加強風險防范；七是借鑒《大氣污染防治法》，在部分產品質量標準中明確水環境保護要求；八是在地下水保護、良好水體保護方面進一步落實保護優先原則。
這些新的變化主要體現在修訂草案的第三章“水污染防治的監督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水體保護”中。
常紀文說，加強水污染源頭防控，可以將水污染帶來的風險降至最小，這種思路的變化，適應了當下新的要求。
理順和協調水污染防治監管制度體系
和現行《水污染防治法》相比，修訂草案的一個重大修改，是推行排污許可制并確立其核心地位，明確了排污許可對象和許可證內容的確定依據。簡化行政審批并強化事中事后監管，刪除了排污申報登記和環保設施竣工驗收制度。
除了排污許可之外，修改草案還對總量控制、環評、監測、監察等多項制度做了系統設計和有機銜接，并與相關法律實現了有機銜接。
在總量控制制度方面，根據水環境質量改善需要，修訂草案提出完善水污染物總量控制制度。將總量控制作為水環境質量改善的重要手段，加強其與水環境質量目標的銜接。
此外，修訂草案還提出要建立科學、規范的水環境質量監測制度和水污染物排放監測制度，對統一水環境監測的網絡、規范、數據共享、質量評價、信息公開等做出了相關的規定。
提出實施黨政同責、一崗雙責
針對落實各方責任，修訂草案重點完善了兩方面規定：
一是落實政府及有關部門責任。修訂草案借鑒《環境保護法》《大氣污染防治法》和地方立法經驗，將對水環境質量負責的政府層級拓展至地方各級人民政府。加大水環境質量目標考核評估和追責力度，實施黨政同責、一崗雙責。
二是明確了排污單位主體責任，要求其按證排污、依法開展自行監測記錄、定期執行報告、公開相關信息，采取有效措施防止、減少水污染，并對造成的損害依法承擔責任。
常紀文說，實施黨政同責，有利于強化地方黨委負責人的環保職責，有利于推動水污染防治工作的實施。
補齊相關責任條款，加大處罰力度
針對水污染防治執法，修訂草案的“法律部分”從當初的22條增至31條，主要包括補齊義務性規定的責任條款、加大違法處罰力度、調整不合理懲處措施等規定。
例如，修訂草案第114條專門規定了對未取得排污許可證的排污行為處罰。在第135條中，還將“超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的；超過排污許可證規定的限值排放水污染物的；在飲用水水源一級或二級保護區內違法進行項目建設的”3種違法行為的拒不改正納入了按日計罰范疇。
值得注意的是，相對于現行法律中處罰上限達到百萬元的規定僅有1處，征求意見稿中將處罰上限定為一百萬元的條款多達9條。
常紀文指出，修訂草案加大了違法處罰的力度，一些行為之前可能被認為是比較輕微的違法行為，但這次卻被列入重罰的行列，體現了水污染治理環境執法大幅度收嚴的態勢。
“一個法律如果條文很多，但法律責任偏弱，就不具有可實施性。《大氣污染防治法》修改時，我們就反復強調，沒有法律責任做保障，法律就不具有可實施性。該嚴厲時不嚴厲，就不可能發揮法律的爪牙作用。在這一方面，修訂草稿克服了現行《水污染防治法》的不足。”常紀文說。
強調信息公開和公眾參與
修訂草案還設專章強調信息公開和公眾參與。常紀文說，這是修訂草案的一個亮點，雖然“信息公開”只有3條規定、“公眾參與”只有5條規定，但專章進行闡述，也說明了水污染防治過程中信息公開和公眾參與的重要性。
修訂草案提出，對污染水環境、破壞水生態，損害社會公共利益的行為，人民檢察院和依法符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。常紀文表示，《生態文明體制改革總體方案》中有檢察院提起公益訴訟的規定，修訂草案用法律形式把“檢察院提起公益訴訟”固定下來了。
公眾參與也體現在向法院提起訴訟方面。由于水特別是飲用水一旦受到污染，可能涉及眾多人的飲用水安全。為了保障人們的利益，修訂草案規定，“因同一排污方排放的污染物使水體受到污染，或者多個排污方排污使同一水體受到污染，遭受損害的當事人人數眾多的，當事人推選代表人起訴要求作為共同訴訟受理的，人民法院應當作為共同訴訟受理。環境保護主管部門和有關社會團體、組織可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟。”
《水污染防治法》
修訂“四項原則”
一是堅持繼承原則。充分繼承并完善現行《水污染防治法》中行之有效的條款，如流域水污染防治規劃、水污染物排放標準、建設項目環境影響評價、城鎮水污染防治措施、飲用水水源保護等。
二是堅持創新原則。建立兼顧流域和行政區劃特點的水環境質量目標管理體系，建立生態流量保障制度，提出對廢水或污水集中處理設施及其排入廢水的管理要求，增加農村水污染防治規定等。
三是堅持協調原則。處理好與《環境保護法》《水法》《海洋環境保護法》等相關法律的關系。厘清政府、排污單位和社會公眾等主體及政府各部門的權利、義務和責任，為環境管理體制機制改革預留空間。
四是堅持落地原則。各項制度措施主體清楚、權利清晰，責任明確，程序完備，有利于各類主體執行操作。
專家建議
我們可以借鑒歐洲和美國在流域水污染防治方面的經驗，在《水污染防治法》修訂過程中，拿出專門的篇幅和條例，來闡述重點河流的水污染防治，誠如長江、黃河等主要河流的水污染防治。現在流域水污染防治不是要和監管體制相結合嗎？可以通過這些主要河流的監管體制改革，為我國流域監管體制改革打好基礎。
此外，我國還有一些河流，不能搞大開發，要實施大保護。如何對這些流域的水生態環境實施有效的保護，應該在《水污染防治法》修訂中有所體現。
——國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文
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