一個方案八大制度六項配套措施， 擘畫生態(tài)文明頂層設計
多年來，環(huán)保工作難干的聲音一直存在，部門掣肘、單打獨斗、地方干預、權責背離以及產權不明晰等，成為阻礙環(huán)保發(fā)展的老大難問題。缺少頂層設計是關鍵。今年，頂層設計得到了前所未有的發(fā)展突破，一個方案、八大制度、六項配套保障措施，搭建起生態(tài)文明基礎性制度框架，2015年，是名副其實的生態(tài)文明建設制度年。
一個方案八大制度六項配套措施 擘畫生態(tài)文明頂層設計
2015年，是名副其實的生態(tài)文明建設制度年。
這一年，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布，提出建立八大制度。
這一年，《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》、《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》、《編制自然資源資產負債表試點方案》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》等6項舉措也率先出臺。
一個方案、八大制度、六項配套保障措施，搭建起生態(tài)文明基礎性制度框架，為一些摸著石頭過河的改革指明了基本方向，為構建完善生態(tài)文明體制這座堅固大廈確立了四梁八柱。
填補頂層設計空白搭建總體性制度框架
多年來，環(huán)保工作難干的聲音一直存在，部門掣肘、單打獨斗、地方干預、權責背離以及產權不明晰等，成為阻礙環(huán)保發(fā)展的老大難問題。許多人往往將其歸結為一句話：缺少頂層設計。
這次《生態(tài)文明體制改革總體方案》和配套保障方案的出臺，正是要填補這個頂層設計的空白：
原來沒有的要建立起來，如自然資源資產產權制度、空間規(guī)劃體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系。
原來不完善的要完善起來，如資源總量管理和全面節(jié)約、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。
原來存在但沒落實好的制度，要增強操作性，推動落實，如環(huán)境治理體系、國土空間開發(fā)保護、資源有償使用和生態(tài)補償制度。
《生態(tài)文明體制改革總體方案》和配套保障方案，不是機械地拼湊生態(tài)文明建設文件，而是圍繞目標，搭建起總體性制度框架，形成這樣一個體系：產權清晰、多元參與、激勵與約束并重、系統(tǒng)完整，致力于解決當前生態(tài)環(huán)境領域的突出問題。
建立八大制度解決環(huán)境治理中的突出問題
目前，生態(tài)環(huán)境領域突出的問題主要表現為，產權不清導致公地悲劇發(fā)生；資源低價、環(huán)境無價，導致亂采濫挖肆意破壞生態(tài)環(huán)境，過大消耗資源；主體責任不落實，導致無人真正為轄區(qū)環(huán)境質量負責；自然資源家底不清，導致黨政領導干部政績觀和發(fā)展觀發(fā)生扭曲，環(huán)保政策法規(guī)難以落實。
黨的十八大報告指出，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。制度是綱，綱舉目張。
基于此，《生態(tài)文明體制改革總體方案》和配套保障方案，突破了部門間的權力疆界，超脫部門間利益之爭，立足夯實生態(tài)文明大廈制度基石，該切的切，該整的整，突出制度體系的統(tǒng)一性、整體性和協調性，有效解決原有制度碎片化、部門化和空白化的缺陷。
《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出構建8項制度，各有針對性，目標明確。其中，自然資源資產產權制度，主要解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。空間規(guī)劃體系，主要解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規(guī)劃朝令夕改等問題。這兩個制度從源頭上解決基礎性制度缺失問題。
國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)，導致優(yōu)質耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。資源總量管理和全面節(jié)約制度，著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。環(huán)境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權責不一致、違法成本過低等問題。環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系，著力解決市場主體和市場體系發(fā)育滯后、社會參與度不高等問題。這4項制度是保護和開發(fā)過程中的基礎性制度。
資源有償使用和生態(tài)補償制度，主要解決自然資源及其產品價格偏低、生產開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題。生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，主要解決發(fā)展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。這兩個制度突出事后監(jiān)管與賠償責任問題。
可以看出，這些制度構成了一個源頭嚴防、過程嚴管、事后嚴懲的閉環(huán)系統(tǒng)，建立起嚴密的生態(tài)文明基礎制度體系。
實施六項措施保障制度落實到位
但制度制定得再嚴格，體系制定得再嚴密，不落實或者落實不到位，效果都無從談起。這次生態(tài)文明體制改革有一個顯著的特點，就是注重制度落實，注重改革成效，并且都有時間表，確定了實施的責任單位。
針對八大制度，國家出臺了6項配套保障措施，細化或補充其內容，確保這些制度行得通、辦得到，不走形式。
這6項配套措施都以保障八大制度落實為目標，有3項保障措施要求先開展試點，有兩項保障措施以“試行”發(fā)布，以便在試點、試行的基礎上總結經驗，進一步完善相關制度，確保體制改革中制訂的這些制度科學合理，便于實施，能夠取得成效。
比如，《編制自然資源資產負債表試點方案》提出，試點工作從2015年11月至2016年12月底，要求內蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、浙江省湖州市、湖南省婁底市、貴州省赤水市、陜西省延安市開展試點。根據試點經驗，2018年底前，將編制出自然資源資產負債表，推動建立健全科學規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調查制度，為健全自然資源資產產權制度打好基礎。
《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》要求，2015年~2017年，部分省份開展試點，通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，從2018年開始，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》明確，2015年~2017年，分階段、分步驟開展試點工作，2017年制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規(guī)定，自2018年開始建立經常性的審計制度。
《環(huán)境保護督察方案（試行）》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》是先期已進行了試點，總結經驗后推出的，以確保制度真正落地。
可以看出，這6項配套措施的針對性很強，每一項措施致力于解決一個方面的突出問題，且先搞試點積累經驗，然后再正式出臺制度規(guī)定，確保八大制度穩(wěn)妥有效實施。
構建八大制度，將為加快推進中國生態(tài)文明建設打牢制度樁基，而建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是實現美麗中國愿景的必要途徑。
來源：中國環(huán)保在線
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