環保“十三五”缺錢怎么辦？PPP也許是一個答案
導言：“十三五”規劃在環境保護領域提出了全新的目標，同時也面臨完成目標所需要的巨額資金挑戰，而公私伙伴關系模式(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)則是解決這一難題的關鍵。因此，對PPP模式而言，“十三五”將是機遇與挑戰并行的五年。
圖1. “十三五”與三項污染防治行動計劃
一、關于環境保護領域，“十三五”說了什么?
2016年初舉行的全國環保工作會議上，環保部明確表示，“十三五”期間，將以改善環境質量為核心，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃。環保部部長陳吉寧還特別強調，2016年將要全面實施《土壤污染防治行動計劃》(“土十條”)，聯合2013年9月發布的《大氣污染防治行動計劃》 (“大氣十條”) 以及2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》(“水十條”)，政府對于三大領域的關注將達到前所未有的高度。三項防治行動計劃的相繼推出，展示了政府在環境保護領域的力度與決心，同時也可以看出，在“十三五”中提出的深入實施大氣、水、土壤三項行動計劃并非突如其來，而是醞釀已久。
全國環保工作會議明確了2016年乃至“十三五”期間大氣、水、土壤三大領域的治理重點，土壤污染防治、VOCs(揮發性有機物)和黑臭水體治理等細分領域投資機遇浮現。國家的明確政策導向，政府的全力工作推進，資本市場的積極參與，將推動中國環保相關領域從2016年開始迎來黃金時代。
二、完成“十三五”的環境領域規劃目標，要花多少錢?
伴隨著前所未有的機遇，隨之而來的是更加嚴峻的挑戰。筆者收集了各方關于“十三五”期間三大領域全社會投資規模(即政府投資與民間資本投資的總和)的預測與期望得到以下結果：
圖2. 三項領域投資規模及預測
雖然各方數據有所出入，且來源不一，但從表中數據可以清晰地看出，中央政府對于“十三五”環境領域，特別是三項污染防治行動計劃，有著很高的投資期望。
圖3. 近五年國家節能環保支出金額(單位：億元)
從圖3中可以看出，自2011年起，國家對于節能環保的投資逐年遞增，到2015年已經達到近5000億元，約占當年全年GDP的0.71%，但是仍遠低于國際經驗所指示的2-3% ，也就是約1.5萬億元[8]。面對如此大金額、高強度的投資目標，僅靠國家的財政投資是無法完成的，因而公私伙伴關系(Public-Private-Partnerships，簡稱PPP)模式的介入就顯得尤為重要。
三、面對巨大的資金缺口，PPP模式為何迎來機遇?
根據國家財政部金融司給出了明確的定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。
簡單來說就是允許民營資本參與到公共服務的投資，建設，運營，管理等過程中來。目前我國主要以民營資本投資為主，作為回報政府賦予民營企業一定時間長度的自主運營權利，同時政府將作為購買方向民營企業購買相應PPP項目提供的公共服務，超過計劃收入的部分將作為民營企業的創收得以保留，計劃運營期結束后項目將歸政府所有，即為PPP模式中一種典型的建設-運營-移交模式(build–operate–transfer, BOT)。
PPP合作模式，一方面減輕了政府對于公共服務的資金壓力，另一方面實現了風險的共同承擔機制。作為融資方追求利益的最大化，作為PPP追求公共服務效益地最大化，兩者協同，降低風險。追溯PPP模式在我國的發展歷程，參照君和律師事務所撰寫的相關報告[9]，可總結為四個階段：
圖4. PPP模式在我國的發展歷程
自2010年以來，國家在政策層面國家的不斷推進，讓PPP模式迅猛發展，并將在十三五期間全面開花。
圖5. 2010年以來，關于PPP模式的主要政策歷程
圖6中是今年三月首次公布的全國PPP綜合信息數據。在環境保護領域的投資金額則達到了5655.26億元，約占投資總額的7%，僅次于交通運輸，市政工程，片區開發和保障性安居工程。
圖6. PPP項目數與投資行業分布情況
我們可以看出，一方面國家在環境保護領域十分倚重PPP模式，約5700億元的投資金額高于2015年全國一般公共預算支出中節能環保部分的4800億元(見圖 7);另一方面在接二連三的有利政策推動下，環保領域的PPP項目發展迅猛，社會資本投資愿望強烈，參與度高，開展數量眾多。
圖7. 全國一般公共預算按行業分布情況(單位：萬億元)
以2015年全國一般公共預算分布情況為例，預算中教育、社會保障占據了比較高的比例，而節能環保和交通運輸則比較低。與之相比，圖5呈現的全國PPP綜合信息數據中交通運輸與節能環保領域都占據了很高的比例。這種分布特點清晰地顯示了國家在某些公共服務領域依托PPP模式分擔投資壓力的舉措，特別是環境保護領域。因而，要完成“十三五”中所提出的規劃目標，推進PPP模式的發展將是至關重要的一點。
四、環保領域推行PPP，我們面臨哪些挑戰?
鳥巢作為北京奧運會的標志性建筑，總計32億元投資，由北京政府(58%)和四家企業組成的聯合體(42%)共同完成，卻是一個PPP模式依托下的“不成功”產物。整個項目從發起到完成奧運會使命，到政府與民營資本不歡而散，落到如今無法盈利的尷尬位置，背后是是眾多典型中國式PPP所面臨的困局[11]。
圖8. PPP模式的簡單模型
上圖我們可以看到一個簡單的PPP模式的模型，筆者將PPP模式簡化為三個部分，政府部門，民營資本以及兩者之間通過PPP模式所建立的關系，并可以此分析當下PPP模式在環保領域推行中的障礙。
(一) 部門之間缺乏權威的合作指導與高效合理的合作模式
典型的環境保護問題往往牽涉到不止一個責任主管部門，而建設環保領域的PPP項目同樣需要眾多部門的參與。例如一個垃圾焚燒廠的建設，往往涉及到環保、市政、建設、衛生、發改委等諸多部門和機構。然而，由于政府部門之間合作機制的不成熟，這種責任復合交叉的項目總是推行緩慢，在獲得各種各樣的許可、證明等等文件中間浪費了很多時間和資源。而到項目真正“落地”的階段，各部門或互相“角力”，或推卸責任。PPP項目處在責任的中間地帶，困難重重，舉步維艱。
(二) 地方政府公信力的缺失
中央政府的高度重視與大力推廣，一系列政策的頒布讓PPP模式看起來“底氣十足”，但是真正落實到地方政府與民營資本的切實接觸中，往往“只打雷，不下雨”，其癥結所在便是民營資本對地方政府的信任度存疑。在現有的PPP項目中，可以觀察到地方政府推遲支付、延緩支付、拖欠支付的現象時有發生。即便是與政府合作，失去了契約精神，民營資本的投資熱情也會受到打擊，讓很多PPP項目難以“落地”，這是“十三五”推行PPP模式所面臨的最大的挑戰之一。
隱藏在地方政府公信力缺失后面的是一個更嚴峻的問題——高額的地方債務(關于地方債務問題，本文不做更多的討論)。典型的案例來自于長春匯津污水處理項目[12]，項目中民營資本與長春市排水公司合作投資污水處理廠，并與當地政府簽訂《長春匯津污水處理專營管理辦法》。但在項目建成運營兩年后，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費。經過一年的糾紛，長春市政府強行廢除管理辦法，排水公司完全停止支付污水處理費。民營資本苦不堪言，最后被迫對簿公堂。
(三) 輕視后期管理與維護造成項目運營困難
目前已經建成的PPP項目中，出現了很多運營、管理和維護不善的問題，導致所提供的公共服務質量下降，項目貶值等。在數年的經營后，大舉投資建設的PPP項目甚至負債、虧損。作為運營方的民營資本急于脫手，作為購買方的政府不愿接盤，民眾作為公共服務終端服務對象，卻需要忍受服務質量差和沒有其他備用選項的雙重“夾擊” 。
環保公共服務項目，從污水處理廠到垃圾填埋場等，都需要一定專業水準的人員進行管理和維護。但很多地方政府只看重民營資本的融資能力，忽略甚至故意忽略其管理能力，導致眾多環保PPP項目價值貶損、被迫回購。
(四) 缺少配套的法規條例
相比較接二連三于推行PPP模式方面的政策，對規范和監管PPP模式的政策，政府推行力度明顯弱了很多，起步也相對較晚。缺少配套的法規條例在一定程度上造成了2003年以后的十年中我國PPP模式推行的亂象：項目眾多，質量參差不齊，爭議不斷。筆者認為，倚重PPP模式來解決“十三五”規劃中環境領域巨大的資金缺口，配套監管制度的出臺勢在必行，且刻不容緩。
來源：財新網 作者：李勃
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