慎防“偽PPP項(xiàng)目”遍地開(kāi)花
當(dāng)前，我國(guó)地方性政府債務(wù)規(guī)模較大，據(jù)財(cái)政部門(mén)測(cè)算，到2015年末，地方政府債務(wù)余額限額16萬(wàn)億元，債務(wù)率預(yù)計(jì)約為86%(注：地方政府債務(wù)率=地方政府債務(wù)余額÷地方綜合財(cái)力×100%)。
進(jìn)入2016年，“十三五”到來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的資金融資缺口更加明顯，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)PPP項(xiàng)目迎來(lái)了新一輪開(kāi)發(fā)熱潮。財(cái)政部PPP中心的統(tǒng)計(jì)表明，截至2016年2月29日，全國(guó)各地共有7110個(gè)PPP推介項(xiàng)目，總投資約8.3萬(wàn)億元。其中，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部推介或示范的項(xiàng)目接近2800個(gè)，總金額約5萬(wàn)億元。此外，各地還存在著大量未經(jīng)財(cái)政部示范或國(guó)家發(fā)改委推介的項(xiàng)目，總規(guī)模超過(guò)了3萬(wàn)億元。
一、PPP項(xiàng)目落地并不順利?
PPP項(xiàng)目的推介規(guī)模大，但項(xiàng)目落地情況卻不樂(lè)觀。在簽約方面，據(jù)民生證券調(diào)查，截至2015年底，PPP項(xiàng)目簽約總金額約1.8萬(wàn)億元。據(jù)此測(cè)算，全國(guó)PPP項(xiàng)目簽約率僅兩成左右。在開(kāi)工方面，財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至2月末，全國(guó)PPP實(shí)際開(kāi)工項(xiàng)目351個(gè)，僅占總數(shù)的5%。
當(dāng)前，PPP項(xiàng)目簽約率和開(kāi)工率呈現(xiàn)雙低狀態(tài)，部分原因是社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，每個(gè)PPP項(xiàng)目都需經(jīng)過(guò)大量可行性研究和前期充分論證準(zhǔn)備。但更重要的原因在于，地方政府以往存在信用透支問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復(fù))，所以，還需不斷完善政策、金融、法律等外部環(huán)境。
此背景下，地方政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的心態(tài)急切，總結(jié)當(dāng)前“偽PPP”項(xiàng)目有兩種典型形式。
第一種是混淆投資主體，政府融資平臺(tái)變相借道進(jìn)入PPP項(xiàng)目。在狹義定義中，PPP模式指的是公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù);其根本目的在于借用私人部門(mén)的力量，發(fā)揮私人部門(mén)的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，幫助政府克服建設(shè)資金短缺的困難，提高公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。
目前，我國(guó)已將“私人部門(mén)”概念擴(kuò)大為“社會(huì)資本”，在實(shí)際操作中，由于真正吸引到民營(yíng)資本的項(xiàng)目簽約率較低，國(guó)有企業(yè)和地方政府控制的金融公司成為參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要力量。
從實(shí)踐中看，中央出臺(tái)的PPP規(guī)范中，沒(méi)有針對(duì)異地及上下級(jí)融資平臺(tái)進(jìn)行限制，政府融資平臺(tái)仍可通過(guò)異地中標(biāo)PPP項(xiàng)目，或與其它中標(biāo)PPP的社會(huì)資本進(jìn)行下游合作，甚至代表地方政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作等方式，參與PPP項(xiàng)目。實(shí)質(zhì)上，上述方式都是平臺(tái)公司借助“偽PPP”進(jìn)行了變相融資。
2015年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與公共服務(wù)。國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本，參與國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目，意味著基建相關(guān)債務(wù)只是從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移到國(guó)企資產(chǎn)負(fù)債表上，地方政府仍然需要為國(guó)有企業(yè)或融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“兜底”，最終私人部門(mén)被驅(qū)逐，本質(zhì)上依然是地方政府和地方融資平臺(tái)的合作，必將削減PPP模式降杠桿的政策效果。
另一種，“明股實(shí)貸”，社會(huì)資本要挾下財(cái)政隱性成本過(guò)高。社會(huì)資本要求政府提供銀行貸款擔(dān)保或者直接財(cái)政補(bǔ)貼，如有的項(xiàng)目要求政府在一定時(shí)期內(nèi)(如3到5年)進(jìn)行項(xiàng)目回購(gòu)，其本質(zhì)是BT(build-transfer)項(xiàng)目，先期由社會(huì)資本墊資，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，期限屆滿(mǎn)后投資方撤資，整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)終將由政府承擔(dān)，私人資本并不是想以股權(quán)長(zhǎng)期投資，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)通過(guò)私營(yíng)企業(yè)提高公共產(chǎn)品供給效率的制度設(shè)計(jì)初衷。
應(yīng)該看到，PPP的項(xiàng)目遴選、收費(fèi)方式的確定、政府補(bǔ)貼的力度到項(xiàng)目收益率的確定等方面都需要大量的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)人才。地方政府對(duì)于推廣PPP缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，導(dǎo)致地方政府更多地將PPP模式當(dāng)做融資工具，在操作工程中脫離實(shí)際的承諾。首先，政府風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。相當(dāng)多PPP項(xiàng)目沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，通過(guò)政府保底承諾等方式，通過(guò)建成回購(gòu)或約定政府購(gòu)買(mǎi)PPP服務(wù)，實(shí)際由政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，投資者近乎零風(fēng)險(xiǎn);其次，政府和納稅人難以享受到收益，項(xiàng)目收益分配偏向投資人，未建立利益共享機(jī)制，最終由投資者獨(dú)享利益。
二、“偽PPP”項(xiàng)目的危害在哪?
首先，立項(xiàng)目標(biāo)偏離公共本質(zhì)。PPP項(xiàng)目是以改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給為根本目的，在滿(mǎn)足公共需求的前提下，依照使用者付費(fèi)原則，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，兼顧私人資本的盈利性。當(dāng)前，在推廣PPP潮流中，地方政府以設(shè)立PPP項(xiàng)目作為直接目標(biāo)，而忽略了PPP模式服務(wù)于有效改善公共服務(wù)的本質(zhì)屬性，成為“偽PPP”項(xiàng)目出現(xiàn)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。
一是公眾利益受損。一些“偽PPP”項(xiàng)目引發(fā)了政府的投資沖動(dòng)，缺乏相應(yīng)的科學(xué)評(píng)估，如在垃圾處理、自來(lái)水和污水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施中，社會(huì)投資者存在亂收費(fèi)和高收費(fèi)的行為，政府未能建立有效約束機(jī)制，確保公共利益優(yōu)先。
二是監(jiān)管力度不及。為提升社會(huì)資本的積極性，各地政府爭(zhēng)相出臺(tái)政策渠道強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制和回報(bào)，甚至以降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式為私人資本參與PPP提供收益空間，淡化自身的公共服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，造成PPP模式下的“政府缺位”。如2014年蘭州自來(lái)水污染事件，就給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。經(jīng)調(diào)查，經(jīng)營(yíng)公司每年投入的預(yù)算很低，技術(shù)設(shè)備未得到及時(shí)更新改造，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的污染事件。
其次，風(fēng)險(xiǎn)向政府傾斜，社會(huì)(納稅人)買(mǎi)單成本過(guò)高。PPP模式應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則，地方政府出資責(zé)任的部分轉(zhuǎn)移必然伴隨著相應(yīng)權(quán)利的讓渡，私人資本的收益權(quán)必然伴隨著投資風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。
但現(xiàn)實(shí)中很多地方政府的PPP項(xiàng)目操作，并不符合上述原則，也根本看不出與傳統(tǒng)BT融資模式的本質(zhì)區(qū)別。“明股實(shí)債”擴(kuò)大政府責(zé)任。地方政府采取保本回購(gòu)和兜底承諾，如西部省份的部分PPP基金，地方政府為介入的金融機(jī)構(gòu)提供了隱形擔(dān)保，不使其承擔(dān)開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并約定金融機(jī)構(gòu)可作為優(yōu)先級(jí)投資人獲得回報(bào)，名為利用PPP機(jī)制減輕財(cái)政壓力，實(shí)際由政府兜底，沒(méi)有將投資風(fēng)險(xiǎn)在私人投資者和政府之間進(jìn)行合理分配。
三、如何防范“偽PPP項(xiàng)目”?
因此，基于上述情況，中央政府應(yīng)該慎防“偽PPP”項(xiàng)目的遍地開(kāi)花。
首先，控制PPP項(xiàng)目規(guī)模，甄別“偽PPP”項(xiàng)目。
PPP模式雖然能夠發(fā)揮社會(huì)資本的效率優(yōu)勢(shì)，未必一定成功，如英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目，由于存在政府監(jiān)管不力、公私部門(mén)矛盾等問(wèn)題，在2008年該項(xiàng)目失敗，直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊。1987-2012年，英國(guó)批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，運(yùn)營(yíng)金額540億英鎊。投資者要求的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于債券利率，英國(guó)政府通常要比自建項(xiàng)目多支付3到4倍的價(jià)格。
當(dāng)前，我國(guó)要不斷完善財(cái)政承受能力論證，準(zhǔn)確測(cè)算PPP項(xiàng)目的預(yù)算支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府設(shè)立PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)在動(dòng)機(jī)的硬性約束。加大對(duì)PPP項(xiàng)目的甄別力度，避免讓PPP模式淪為地方政府的融資工具。在立項(xiàng)上，應(yīng)杜絕地方政府用“保底承諾、到期回購(gòu)、明股實(shí)債”等方式吸引社會(huì)資本，而是以PPP項(xiàng)目名義立項(xiàng)。在財(cái)政補(bǔ)貼上，要將“偽PPP”項(xiàng)目剔除在中央和地方財(cái)政的補(bǔ)貼范圍之外，以保障各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金投放到位。
其次，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的操作規(guī)范和制度。
一是推進(jìn)PPP示范項(xiàng)目的工作，以推廣運(yùn)用規(guī)范PPP模式為重要抓手，形成可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，以及一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。二是妥善構(gòu)架?chē)?guó)有資本和民營(yíng)資本的合作機(jī)制，進(jìn)行明確的責(zé)任、收益界定，既有效激勵(lì)企業(yè)尤其是民企的積極性，又充分發(fā)揮其創(chuàng)造性和生產(chǎn)效率，保證公共資金及國(guó)有企業(yè)的合法收益。
三是探索和保障履約機(jī)制。為了激發(fā)私人部門(mén)的積極性，探索通過(guò)上級(jí)財(cái)政扣款等機(jī)制，約束地方政府的違約行為，針對(duì)不同領(lǐng)域，政府可選擇差別化合作方式。比如，對(duì)于城市供水領(lǐng)域，在相應(yīng)的PPP項(xiàng)目中，地方政府可采用財(cái)政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行管網(wǎng)建設(shè)，保障經(jīng)營(yíng)公司獲得正常利潤(rùn);對(duì)于道路交通等具有一定盈利能力的項(xiàng)目，地方政府可考慮禁止同業(yè)經(jīng)營(yíng)、保護(hù)排他性的方式，以保障市場(chǎng)盈利水平。
四是完善相關(guān)評(píng)價(jià)機(jī)制。財(cái)政部制訂《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》，能夠有效辨識(shí)那些保底承諾、固定回報(bào)等包裝出的“偽PPP”項(xiàng)目，未來(lái)應(yīng)逐步完善評(píng)價(jià)方法和體系，將PPP及預(yù)期收益等具有主觀性質(zhì)的基準(zhǔn)評(píng)估參數(shù)，通過(guò)實(shí)踐項(xiàng)目案例積累，將地區(qū)差異與城鎮(zhèn)化進(jìn)程等因素納入，將定性評(píng)價(jià)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎吭u(píng)價(jià)為主，封堵“偽PPP項(xiàng)目”的生存土壤。
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