【深度】海綿城市建設如何選擇社會資本
眾所周知，近幾年有些城市出現了“城市看海”的奇景，有些城市卻飽受干旱之苦，這是多年粗放的城市建設模式帶來的后果。2013年12月，習近平總書記在中央城鎮化工作會議上提出：建設對雨水自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”。顧名思義，海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。隨后住房和城鄉建設部出臺了《海綿城市建設技術指南》；2015年4月，住房和城鄉建設部會同多部委聯合發文，公布了首批包括“遷安、池州、廈門、遂寧”等16個城市在內的海綿城市建設試點名單；2015年10月，國務院辦公廳下發《關于推進海綿城市建設的指導意見》，提出“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的海綿城市建設總體要求。
據了解，目前已有130多個城市制定了海綿城市建設方案，按照每個城市平均30億元左右的投資規模初步估算，海綿城市總投資將達到數千億元。針對巨額資金投入，國家相關部門鼓勵采用PPP模式建設海綿城市，要求“積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設”。受此影響，包括投資、建設、設計、金融類等各路社會資本也給予了積極響應。但是，各地在海綿城市項目運作過程中，用什么標準選定社會資本一直是困擾實施機構和咨詢機構的難題。
于2016年1月25日在北京舉辦的中國PPP百人沙龍首屆高峰論壇專門就此議題進行了討論。座談嘉賓包括中央部委頂層設計參與者、地方政府實操者、專家學者、社會資本、中介服務機構等。作為地方政府部門代表，遷安市住房和城鄉建設局局長韋長懷說：“遷安是縣級市，無論是金融還是工程技術方面的專業人員，還有業務水平都非常有限，不知工作從哪里下手。”這是大部分城市在實施海綿城市PPP項目時所面臨的問題。
從各地已發布的海綿城市項目投資人采購公告來看，資格條件的設定可以說是五花八門：有的只要求具有污水處理行業經驗，有的要求雨水綜合利用或流域治理業績，有的僅要求凈資產一項指標，有的甚至什么要求都沒有。筆者作為遷安市海綿城市建設PPP項目的咨詢顧問，在確定社會資本條件時也遇到這樣的問題，根據項目的實際情況和業主的要求，經過多次討論及深入的研究，逐步明確了選擇社會資本的標準。現階段對于大部分城市來說，海綿城市建設無論是在技術上還是管理上都欠缺經驗，項目成熟度非常低，這就要求社會資本具備多方面的綜合能力。根據類似項目的運作經驗，筆者建議在選擇海綿城市的社會資本時，可以從以下幾方面考慮：
首先是具備較強的技術能力。海綿城市建設內容通常包括“建筑與小區類、城市綠地與廣場類、道路與管網類、流域綜合治理類”，涉及的行業至少包括市政工程、房屋建筑工程、道路橋梁、水利工程、園林綠化等，工作內容涵蓋勘察、設計、投資、建設、運營維護等，涉及的專業領域、內容太過繁雜。在一些城市，特別是縣級城市，地方政府所掌握的技術資源非常有限，面對如此復雜的工程，往往無從下手。這就導致項目成熟度非常低，大部分項目還未立項或者說還不清楚該改造什么項目，怎么改造。這就對社會資本的技術實力提出了很高的要求。社會資本需要在項目前期進行大量的調研工作，提出切實可行的技術方案。以遷安為例，該市海綿城市項目成熟度就較低，在資格預審文件中，筆者所在公司就此情況也進行了說明。從最終的參與情況來看，大部分參與者都是以社會資本+設計院相結合的方式報名參與，這也迎合了該市對技術實力的要求。
其次是具備雄厚的經濟實力。從目前公布的估算資料來看，海綿城市往往投資額較大，根據城市面積的不同，建設成本從幾十億元到幾百億元都有，每平方公里改造建設成本超過1億元，如此大的建設資金需求，無論對地方政府還是社會資本來說都是不小的考驗。并且隨著海綿城市的建設，為了達到預期的整體效果，極有可能會在建設過程中追加投資，如果項目公司后續資金得不到有效的補充，勢必會影響海綿城市的整體建設。因此，強大的經濟實力是海綿城市建設強有力的保障。
最后是具備豐富的施工管理經驗。海綿城市的建設尤其是試點項目的建設，對工期及工程質量要求非常嚴格，項目建設質量的好壞關系著整體效果。海綿城市是通過一系列的工程建設實現的，每一個工程細節都關系整體效果的成敗。因此，海綿城市是個細活，細到每一個工程，細到每一個海綿體的建設。同時豐富的施工經驗能夠解決在后續建設過程中不斷出現的各種問題，包括工期吃緊，工程技術不成熟等。
對于海綿城市PPP項目來說，如果對社會資本設置了全方位的要求條件，會導致滿足要求的企業有限，降低項目的競爭力。而只設置某個行業或者某一方面的要求又會排除其他方面優秀的企業，同樣會對競爭力造成影響。因此，建議地方政府部門可以設置相對寬松的資格條件，同時鼓勵強強聯合的方式參與，由具備不同優勢的社會資本組成聯合體，共同參與海綿城市建設。但是，需要注意的是，如果允許聯合體參加的話，一定要求聯合體牽頭人能夠協調、整合各種資源，滿足項目投資、建設和績效考核的需求。當然，政府方作為海綿城市建設的責任主體，除了思考用什么標準選擇社會資本外，另一個非常重要的工作就是進行海綿城市建設專項規劃的編制。在選擇未來的合作伙伴時，首先要摸清家底，知道自己在海綿城市建設上需要什么。只要明確了采購需求，選擇社會資本的標準自然而然就清晰了。
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