千億蛋糕分羹在即，PPP模式仍待“定心丸”
2014年，PPP成為了環保產業的關鍵詞，曾經默默安于一隅的環保產業似乎找到了“痛點”，正蓄勢待發。同時，中央層面和多地層面已陸續出臺PPP指導意見，從政策層面為PPP項目保駕護航。2016年，這場環保產業的PPP盛宴已然拉開序幕。
在眾多業內人士看來，1800億元的中國PPP融資支持基金由于有社會資本的參與，不會再像之前一樣以獎勵或補貼的方式發放去鼓勵引導地方PPP項目的推進，而將以市場化的方式運作，兼顧公益性與盈利性。由此，PPP模式仍會以投向東部地區為主，東部地區北京、深圳、南京、廣州、上海最具有吸引力。中西部地區武漢、成都、重慶、貴陽也具有吸引力。
而打消政府、企業、金融機構彼此顧慮的最好途徑就是PPP立法。全國人大代表許寶成指出，應加快推進國家層面有關PPP模式的立法，全面規范PPP項目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規則與會計準則、政府監管與公眾參與等內容，通過高層次立法，為社會資本打下一劑強心針。
政策東風迎面而來
PPP，即公共部門—私人企業—合作。其基本涵義是指政府與社會資本進行合作，利益共享，風險共擔。對政府而言，PPP最直接的好處是融資。
不過，PPP模式的內涵在很長一段時間內沒有被重視。“PPP曾被簡單地看做了一種項目融資的手段。從這個角度出發的PPP模式并不利于打破壟斷，社會資本真正參與到公平競爭中去。”北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執行院長郭建新說。
因此，PPP模式不應僅僅理解為拓寬政府的融資渠道。國內多位研究PPP模式的專家指出，實質上，PPP模式更應側重于經濟的發展模式，而非簡單的融資功能。PPP模式重點投資對象在具有一定收益的公用事業，這使得政府未來舉債發展的焦點在那些沒有收益的公用事業。因而，PPP模式的引進實現政府資源與社會資本的合作分工。
近年來，關于PPP模式發展的指導性意見陸續發布，政策春風頻頻吹向環保行業—
2014年10月，國務院常務會議明確指出，要大力創新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作模式，使社會投資和政府投資相輔相成。
同年12月4日，國家發展改革委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網站發布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，還發布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，確定了30個PPP示范項目，總投資規模約1800億元。其中污水處理、供水、環境治理等項目合計達到15個。
燎原之火或變野火
“市政公用行業和環保行業市場發展經歷了很多模式探索，最近得到相關部委支持的PPP模式對地方政府的投融資模式具有非常大的沖擊力。”業內人士張燎介紹說。不少地方政府看重PPP的融資效果，相繼推出PPP項目。
在國內第一個PPP簽約項目安徽省池州污水處理項目之后，貴州省桐梓縣13個污水處理PPP項目也于2014年12月29日正式簽約；成為2014年貴州省簽約的第一個PPP項目，北京桑德環境工程有限公司成為項目中標投資機構。
“PPP就像燎原之火一樣。”某知名環保企業環境中國區高級副總裁孫明華說，蘇伊士30多年前進入中國時就在談PPP，現在實踐著PPP。“然而，國外的PPP形式和我國目前實施的有很多不同的地方。雖然有專家指出，PPP不僅是融資手段也是管理手段。但是，目前地方推行PPP模式主要還是從融資角度出發的。”
孫明華認為，在推廣PPP的過程中，無論中央政府還是地方政府，都存在一些需要政府自我監督和以身作則的地方。“比如不是每個項目都要在大形勢的推動下運用PPP模式，有些項目根本與PPP不沾邊，硬拉去湊數會導致項目落實困難。”
“國家應該更多引導項目規劃，確定哪些項目可以運用PPP模式。”天津創業總經理林文波認為，應該由政府定項目，不能一提到PPP就一哄而上。
而張燎認為，政府要對項目的前期規劃和準備負責，誠如確定PPP項目的時候，要有詳細的方案。而現在的情況是，有時候政府太過倉促。實行PPP項目就是為了解決融資問題，在進入政企合作關系之前并沒有對項目和合作認識到位。
亟待法治護航
2016年1月，在全國環境保護工作會議媒體解讀會上，環保部污染防治司副巡視員陳永清指出，“水十條”2015年度各項任務基本完成，但也面臨著一些困難：進展情況不平衡，配套措施不完善，社會資本尚未大規模進入水污染防治領域，各級政府仍需進一步拓展資金渠道等。
黃曉軍介紹，社會資本對進入水污染治理等領域本身是有積極性的，但進入的不夠，總的來說有三種可能，要么是無利可圖，要么是利潤較小，要么是有利但拿不回來。
為保證PPP合作資金按時足額支付、保障PPP合作方的合法權益、更好地推動我國環保領域PPP模式的良性發展，環境商會提出了加大財政預算保障，健全完善收費機制；建立政府方保證金制度，鼓勵第三方支付模式；完善相關政策法規，強化PPP合同效力等建議。
環境商會建議，應建立政府方PPP項目履約保證金制度，研究明確保證金數額和支付形式，通過政府提前預留并提供履約保證金的方式，在一定程度上保障雙方合法權益。鼓勵通過第三方平臺托管合作資金，政府將應支付的合作資金提前存入第三方平臺賬戶，第三方平臺依據合同約定，支付社會資本方相關費用，保障PPP合作雙方權益。
同時，國家有關部委應進一步完善相關政策法規，強化PPP合同效力，減少因國家或地方政府政策變更、決策變化、決策相關方變動等因素對已簽約PPP項目正常運行的影響，從PPP項目的全生命周期角度避免因政府方相關變化帶來的合同資金不能按約履行的情況。
黃曉軍認為，有關環保PPP項目推進的政策都比較好，但是需要一個逐漸沉淀、落地的過程，需要相關部門對這些政策的操作導則進一步明確細化。
（本文綜合證券時報、解放日報、中國環境報、每日經濟新聞報道）
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